Recebido em: 18/12/2023
Aprovado em: 29/05/2024
Responsabilidade dos municípios diante das recomendações
relativas à inclusão laboral feitas ao Brasil pelo Comitê
sobre os direitos das pessoas com deficiência da ONU
Responsibility of municipalities
according to the recommendations
regarding labor inclusion made to Brazil
by the UN Committee on the rights of
people with disabilities
Responsabilidad de los municipios ante
las recomendaciones sobre inclusión
laboral hechas a Brasil por el Comité de
la ONU sobre los derechos de las
personas con discapacidad
Pedro Pulzatto Peruzzo
Pontifícia Universidade Católica de Campinas (PUC-Campinas)
Lattes: http://lattes.cnpq.br/5126921195345108
ORCID: https://orcid.org/0000-0001-5270-8674
Roberta Tuna Vaz dos Santos
Pontifícia Universidade Católica de Campinas (PUC-Campinas)
Lattes: http://lattes.cnpq.br/2981231233493417
ORCID: https://orcid.org/0000-0003-1376-2816
RESUMO
Introdução: Os municípios assumem fundamental importância na proteção
e promoção dos direitos das pessoas com deficiência previstos em tratados
e convenções internacionais de direitos humanos. Considerando as
competências constitucionalmente definidas e o processo de assunção de
responsabilidade internacional pelo Brasil, os municípios desempenham um
papel central na implementação da Convenção e das recomendações do
Comitê sobre os Direitos da Pessoa com Deficiência das Organização das
Nações Unidas.
Objetivos: Analisar em quais perspectivas as recomendações relativas à
inclusão laboral feitas pelo Comitê sobre os Direitos das Pessoas com
Deficiência da ONU ao Brasil no ano de 2015 podem ser aplicadas no âmbito
municipal.
Metodologia: Com fulcro nas disposições constitucionais vigentes e
considerando a responsabilidade dos entes municipais em relação aos
direitos das pessoas com deficiência emanados da Convenção e do Comitê
sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência da ONU, o trabalho teve como
ferramentas metodológicas para aferição das hipóteses levantadas a revisão
bibliográfica sobre cooperação internacional, direitos humanos e pessoa com
deficiência, bem como a análise documental do Comitê em questão.
Resultados: Foi possível identificar que, muito embora as recomendações
não estejam endereçadas exclusivamente aos municípios, a
responsabilidade interna de todos os entes federados decorrente do tratado
internacional incorporado gera deveres a todos os entes federados em razão
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da forma pela qual a Constituição de 1988 fixou os compromissos derivados
do pacto federativo.
Conclusão: Foi possível concluir que a Convenção e as recomendações do
Comitê ainda não estão plenamente implementadas, especialmente no que
diz respeito à inclusão laboral da pessoa com deficiência, o que justifica,
para o futuro, a atenção e o compromisso com o direito ao trabalho e
emprego previsto no artigo 27 da Convenção em questão.
PALAVRAS-CHAVE: Cooperação internacional. Pessoa com deficiência.
Trabalho. Responsabilidade dos municípios.
ABSTRACT
Introduction: Municipalities are of fundamental importance in protecting
and promoting the rights of people with disabilities provided for in
international human rights treaties. Considering the constitutionally defined
competencies and the process of assuming international responsibility by
Brazil, municipalities play a central role in implementing the Convention and
the recommendations of the United Nations Committee on the Rights of
Persons with Disabilities.
Objectives: To analyze from which perspectives the recommendations
regarding labor inclusion made for Brazil by the UN Committee on the Rights
of Persons with Disabilities in 2015 can be applied at the municipal level.
Methodology: Based on the current constitutional provisions and considering
the responsibility of municipal entities in relation to the rights of people
with disabilities emanating from the UN Convention and the Committee on
the Rights of Persons with Disabilities, this research used the following
methodological tools to assess the hypotheses raised: bibliography review
on international cooperation, human rights and people with disabilities;
analysis of the documents of the Committee in question.
Results: It was possible to identify that, although the recommendations are
not addressed exclusively to municipalities, the internal responsibility of all
federated entities arising from the incorporated international treaty
generates duties for all federated entities due to the way in which the 1988
Constitution established the derivative commitments of the federative pact.
Conclusion: Furthermore, it was possible to conclude that the Convention
and the Committee's recommendations are not yet fully implemented,
especially regard to the labor inclusion of people with disabilities, which
justifies, for the future, attention and commitment to the right to work and
employment provided for in article 27 of the Convention in question.
KEYWORDS: International cooperation. Labor. Municipalities’ responsibility.
People with disabilities.
RESUMEN
Introducción: Los municipios son de fundamental importancia en la
protección y promoción de los derechos de las personas con discapacidad
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previstos en los tratados y convenios internacionales de derechos humanos.
Considerando las competencias definidas constitucionalmente y el proceso
de asunción de responsabilidad internacional por parte de Brasil, los
municipios desempeñan un papel central en la implementación de la
Convención y de las recomendaciones del Comité de las Naciones Unidas
sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
Objetivos: Analiza desde qué perspectivas las recomendaciones en materia
de inclusión laboral realizadas por el Comité de la ONU sobre los Derechos
de las Personas con Discapacidad para Brasil en 2015 pueden ser aplicadas a
nivel municipal.
Metodología: Con base en las disposiciones constitucionales vigentes y
considerando la responsabilidad de las entidades municipales en relación
con los derechos de las personas con discapacidad emanados de la
Convención de la ONU y el Comité de los Derechos de las Personas con
Discapacidad, el trabajo utilizó herramientas metodológicas para evaluar las
hipótesis planteadas en el revisión de bibliografía sobre cooperación
internacional, derechos humanos y personas con discapacidad, así como el
análisis documental del Comité en cuestión.
Resultados: Se pudo identificar que, si bien las recomendaciones no están
dirigidas exclusivamente a los municipios, la responsabilidad interna de
todas las entidades federativas derivada del tratado internacional
incorporado genera deberes para todas las entidades federadas debido a la
forma en que la Constitución de 1988 estableció los compromisos derivados
del pacto federativo.
Conclusiones: Se pudo concluir que la Convención y las recomendaciones
del Comité aún no están plenamente implementadas, especialmente en lo
que respecta a la inclusión laboral de las personas con discapacidad, lo que
justifica, en consideración al futuro, la atención y el compromiso con el
derecho al trabajo y al empleo presente en el artículo 27 del Convenio en
cuestión.
PALABRAS CLAVE: Cooperación internacional. Personas con discapacidad.
Responsabilidad de los municipios. Trabajo.
INTRODUÇÃO
O presente artigo analisa em quais perspectivas as recomendações relativas à
inclusão laboral feitas pelo Comitê sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência da
ONU ao Brasil no ano de 2015 podem ser aplicadas no âmbito municipal. Para tanto,
foram examinadas as regras constitucionais e orientações jurisprudenciais sobre
incorporação de tratados e cumprimento de decisões e orientações de organismos e
tribunais internacionais de direitos humanos, justificando sua atualidade e
relevância científica e jurídica diante das recentes recomendações emanadas pelos
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Conselho Nacional de Justiça e Conselho Nacional do Ministério Público para que seus
membros apliquem os tratados internacionais de direitos humanos incorporados pelo
Brasil e as decisões da Comissão e da Corte Interamericana de Direitos Humanos.
Em 2020, por ocasião da 323ª Sessão Ordinária, o Plenário do Conselho Nacional
de Justiça (CNJ) criou uma unidade para monitoramento e fiscalização de sentenças,
decisões cautelares e opiniões consultivas da Corte Interamericana. Como
desdobramento desse movimento, em 2022, o CNJ emitiu a Recomendação 1231,
onde consta a orientação para a aplicação dos tratados internacionais de direitos
humanos e da jurisprudência da Corte Interamericana em todos os âmbitos do
Judiciário. Em março de 2023, o Conselho Nacional do Ministério Público publicou a
Recomendação 96/20232 que, do mesmo modo, recomenda aos ramos e unidades do
Ministério Público brasileiro a observância dos tratados, convenções, protocolos
internacionais de direitos humanos, das recomendações da Comissão Interamericana
de Direitos Humanos e da jurisprudência da Corte Interamericana de Direitos
Humanos. Esse movimento, para além de simplesmente recomendar a aplicação da
legislação vigente para quem atua no sistema de justiça, reforça a relevância,
atualidade e impacto de trabalhos que, como este, têm o propósito de sistematizar,
analisar e ampliar o debate sobre esses tratados e orientações internacionais3.
1 BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Recomendação n.º 123, de 7 de janeiro de 2022. Recomenda
aos órgãos do Poder Judiciário brasileiro a observância dos tratados e convenções internacionais de
direitos humanos e o uso da jurisprudência da Corte Interamericana de Direitos Humanos. Disponível
em: https://atos.cnj.jus.br/files/original1519352022011161dda007f35ef.pdf. Acesso em: 16 mai.
2024.
2 BRASIL. Conselho Nacional do Ministério Público. Recomendação n.º 96, de 23 de janeiro de 2023.
Recomenda aos ramos e às unidades do Ministério Público a observância dos tratados, convenções e
protocolos internacionais de direitos humanos, das recomendações da Comissão Interamericana de
Direitos Humanos e da jurisprudência da Corte Interamericana de Direitos Humanos; e dá outras
providências. Disponível em:
https://www.cnmp.mp.br/portal/images/Recomendacoes/Recomendao-n-96---2023.pdf. Acesso
em: 16 mai. 2024.
3 Para trabalhos que realizam esse estudo, conferir: PERUZZO, Pedro Pulzatto; GABALDI, Gabriela F.
As decisões da Corte Interamericana de Direitos Humanos no Supremo Tribunal Federal. Revista da
Faculdade de Direito do Sul de Minas, Pouso Alegre, v. 39, nº 1, p. 69-89, 2023; PERUZZO, Pedro
Pulzatto; LOPES, Lucas Silva. Afirmação e promoção do direito às diferenças das pessoas com
deficiência e as contribuições do sistema interamericano de direitos humanos. Revista Eletrônica do
Curso de Direito da UFSM, Santa Maria, v. 14, nº 3, e35067, set./dez., 2019; KYRILLOS, Gabriela M.;
STELZER, Joana. Inclusão da interseccionalidade no âmbito dos direitos humanos. Revista Direito e
Praxis, Rio de Janeiro, v. 12, nº 1, p. 237-262, 2021. Disponível em: https://doi.org/10.1590/2179-
8966/2020/44747. Acesso em: 12 jul. 2023.
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https://doi.org/10.33239/rjtdh.v7.191
Nesse sentido, em 2009 o Brasil incorporou, com estatuto de emenda
constitucional, a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência das Nações
Unidas (Decreto 6.949/09)4, trazendo, em seu artigo 34, a criação do Comitê sobre
os Direitos das Pessoas com Deficiência. O Comitê tem como função receber e
analisar relatórios dos Estados Partes, bem como emitir recomendações específicas,
monitorando e garantindo o cumprimento da Convenção.
O Comitê sobre os direitos das pessoas com deficiência é um órgão de
monitoramento da convenção, ou seja, assume funções específicas para que a
convenção seja efetivamente cumprida. André de Carvalho Ramos5 explica que os
comitês em questão funcionam como mecanismos convencionais quase judiciais. O
Comitê, para o desempenho dessa função de monitoramento, pode atuar em algumas
frentes. A primeira delas é elaborando Observações Gerais. Peruzzo e Flores6
explicam que o artigo 47 do Regulamento do Comitê prevê a possibilidade de
elaboração de observações gerais com base nos artigos e disposições da Convenção,
com vista a promover a efetiva implementação e ajudar os Estados partes no
cumprimento das suas obrigações de prestação de informações.
Além dessa função, o Comitê ainda pode apreciar comunicações/denúncias
submetidas por pessoas ou grupos de pessoas sujeitos à jurisdição de um estado parte
alegando serem vítimas de violação das disposições da Convenção (artigo 1º do
Protocolo Facultativo à Convenção).
Por fim, com base no que dispõe o artigo 35 da Convenção, o Comitê também
tem a função de analisar relatórios periódicos enviados pelos Estados Partes sobre as
medidas adotadas em cumprimento de suas obrigações estabelecidas pela Convenção
e sobre o progresso alcançado nesse aspecto. É sobre as diretrizes ou recomendações
4 BRASIL. Presidência da República. Decreto nº 6.949, de 25 de agosto de 2009. Promulga a
Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e seu Protocolo Facultativo,
assinados em Nova Iorque, em 30 de março de 2007. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007- 2010/2009/decreto/d6949.htm. Acesso em: 9 jul.
2023.
5 RAMOS, André de Carvalho. Processo Internacional de Direitos Humanos: análise dos mecanismos
de apuração de violações de direitos humanos e a implementação das decisões no Brasil. 7. ed. São
Paulo: Saraiva, 2022, p. 95.
6 PERUZZO, Pedro; FLORES, Enrique Pace Lima. The repercussion of the Convention on the Rights of
Persons with Disabilities in Brazilian courts. Rev. Direito e Práxis, Rio de Janeiro, Vol. 12, N.04, 2021,
p. 2601-2627.
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relativas à inclusão laboral feitas ao Brasil pelo Comitê sobre os direitos das pessoas com deficiência da ONU. Revista
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https://doi.org/10.33239/rjtdh.v7.191
feitas pelo Comitê sobre o relatório apresentado pelo Brasil que trataremos neste
trabalho.
Assim, este artigo analisa quais recomendações do Comitê (em seu relatório de
2015) estariam relacionadas a ações e políticas públicas que, diante do pacto
federativo brasileiro, seriam de incumbência dos municípios, especialmente no que
diz respeito ao direito ao trabalho e emprego das pessoas com deficiência previsto
no artigo 27 da convenção respectiva.
Apesar dos avanços e do reconhecimento do papel dos municípios, ainda
persistem desafios significativos na efetivação plena dos direitos das pessoas com
deficiência. A discrepância entre os números do censo demográfico de 2010, sua
releitura (Nota Técnica 1/20187) e os dados já apresentados pelo Censo de 20228,
evidenciam a complexidade e a necessidade de um olhar mais atento e sensível para
a inclusão das pessoas com deficiência em todos os aspectos da sociedade,
especialmente no mundo do trabalho.
Os dados do Departamento Intersindical de Estatística e Estudos
Socioeconômicos (DIEESE)9 reforçam a necessidade de atenção aos aspectos da
inclusão laboral da pessoa com deficiência ao retratar que, em 2022, o número de
empregos formais com registro em carteira (celetistas) no segmento das pessoas com
deficiência, teve um acréscimo líquido de 1.794 empregos, com especial destaque
para aqueles com deficiência intelectual (2.714), deficiência visual (1.796) e
deficiência auditiva (410). Entre os anos de 2011 e 2021, houve um notável
crescimento no número de vínculos formais de emprego ocupados por pessoas com
deficiência. Esse aumento foi substancial, passando de um pouco mais de 324,4 mil
para quase 521,4 mil vínculos, representando um acréscimo de 60,7% (equivalente a
quase 197 mil vínculos adicionais). No mesmo intervalo de tempo, os vínculos formais
7 BRASIL. IBGE. Nota Técnica 1/2018. Releitura dos dados das pessoas com deficiência no Censo
Demográfico 2010 à luz das recomendações do Grupo de Washington. Disponível em:
https://ftp.ibge.gov.br/Censos/Censo_Demografico_2010/metodologia/notas_tecnicas/nota_tecnic
a_2018_01_censo2010.pdf. Acesso em: 10 ago. 2023.
8 BRASIL. IBGE. Censo Demográfico de 2022. Disponível em:
https://censo2022.ibge.gov.br/np_download/censo2022/questionario_amostra_completo_CD2022_a
tualizado_20220906.pdf. Acesso em: 04 ago. 2023.
9 DIEESE. Nota Técnica 275, de 31 de julho de 2023. Disponível em:
https://www.dieese.org.br/notatecnica/2023/notaTec275pcd.html. Acesso em: 06 ago. 2023.
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relativas à inclusão laboral feitas ao Brasil pelo Comitê sobre os direitos das pessoas com deficiência da ONU. Revista
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ocupados por pessoas sem deficiência tiveram um aumento de 5,1%.
Apesar desses avanços, é importante observar que a proporção de vínculos
de emprego ocupados por pessoas com deficiência em relação ao total de vínculos
formais permaneceu relativamente baixa. Essa proporção subiu de 0,71% em 2011
para 1,08% em 2021.
Para o propósito pretendido, o trabalho teve como ferramentas
metodológicas para aferição das hipóteses levantadas a revisão bibliográfica sobre
cooperação internacional, direitos humanos e pessoa com deficiência, bem como a
análise documental do Comitê em questão. Além disso, o trabalho considerou as
principais discussões sobre as lutas por direitos das pessoas com deficiência e os
pontos centrais desse movimento consolidados na convenção objeto de estudo,
pontuando questões relevantes para a compreensão de como os avanços legais no
plano internacional podem impactar políticas e medidas legislativas no plano
interno.
Por fim, com base numa análise jurídica e referenciada, principalmente nos
documentos oficiais do estado brasileiro e nas contribuições da sociedade civil
enviados ao Comitê internacional em questão, o artigo apresenta, de forma
sistemática, os pontos presentes nas recomendações finais do Comitê ao Brasil e
considera quais deles podem orientar as políticas municipais de garantia e proteção
aos direitos humanos das pessoas com deficiência no âmbito laboral, partindo de
uma análise das competências dos municípios no federalismo brasileiro e
identificando as regras que os vinculam, assim como seus gestores, aos tratados
internacionais de direitos humanos.
1 Incorporação de tratados internacionais de direitos humanos no direito
brasileiro
Ponto importante para o presente artigo é a força normativa dos tratados
internacionais e dos documentos emanados por organismos internacionais cuja
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competência foi reconhecida pelo Brasil. Sem nenhuma intenção de estabelecer
hierarquias entre fontes normativas nacionais e internacionais, mas com o objetivo
de considerar a possibilidade de garantia eficaz de direitos humanos a partir de
experiências concretas de cooperação internacional, impossível não considerar que
em casos de omissões e ações violadoras de direitos humanos pelo Estado, o recurso
ao próprio Estado muitas vezes é “insuficiente para sanar os problemas, pois
normalmente encobrem questões relevantes e estruturais que são expostas com
muito mais clareza e respondidas com muito mais eficiência nos foros
internacionais”10.
Aquela perspectiva de uma jurisdição brasileira que efetive o Direito
Internacional dos Direitos Humanos e todas as suas fontes normativas — inclusive,
mas não apenas, as convencionais, enquanto assegura uma proteção adequada dos
direitos humanos no âmbito nacional (dever de proteção), também promove a
cooperação internacional para a interpretação e aplicação conjunta e harmoniosa
das normas.
Ocorre que, para compreender essa discussão, é preciso haver clareza de que
não se trata de normas que se aplicam em instâncias distintas, segundo
interpretações exclusivas. Em outros termos, não se trata de uma situação em que
um conjunto de instituições dá o sentido dos direitos humanos para um grupo de
indivíduos no plano interno e outro conjunto de instituições estabelecem o sentido
desses mesmos direitos no plano internacional, como se um ser humano pudesse ter
seu caso avaliado segundo certos padrões normativos e hermenêuticos nacionais não
coincidentes com os standards internacionais. A cooperação, nesse contexto,
envolve um processo de esforços conjuntos para desenvolver diretrizes que sejam
significativas tanto no âmbito interno quanto no internacional, aproveitando as
experiências de todos os participantes nessa construção.
Assim, o que conduz à superação dessa falsa dicotomia é, primeiramente, a
figura do destinatário comum: o ser humano. Depois, a assunção de que algumas
10 PERUZZO, Pedro Pulzatto; PERES, Bruna Lopes. O caso Alyne Pimentel da jurisprudência do Tribunal
Regional Federal da 3ª Região e Tribunais de Justiça de São Paulo e Mato Grosso. Gênero, Niterói, v.
21, nº 2, 1. sem., 2021, p. 206-230. Disponível em: file:///C:/Users/Microsoft/Downloads/49989-
Texto%20do%20Artigo-172401-1-10-20210531%20(3).pdf. Acesso em: 15 mai. 2024.
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agendas internacionais podem orientar, em processo de cooperação, decisões
internas, do mesmo modo que experiências internas de alguns Estados podem
orientar agendas internacionais. São espaços públicos dedicados à busca de soluções
para problemas comuns enfrentados por indivíduos que compartilham o mesmo
espaço geográfico e político, transcendente a um único Estado nacional. Estes
espaços englobam todo o planeta, uma vez que pandemias, desastres ambientais e
conflitos bélicos não se restringem a fronteiras alfandegárias ou territoriais.
No que diz respeito ao tema do presente artigo, é de se observar o
estabelecimento de um arcabouço jurídico elaborado especificamente para a
proteção dos direitos das pessoas com deficiência, pautado em instrumentos
internacionais de direitos humanos, com a atuação essencial da cooperação
internacional, no objetivo de consolidar uma cultura global de respeito a esses
direitos11.
A Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados (1969) estabelece as regras
comuns para a assinatura de tratados entre os Estados. Entre suas regras, destacam-
se, o pacta sunt servanda (artigo 26), princípio de que o direito interno não pode
legitimar a não execução de um tratado ratificado soberanamente por um estado
(artigo 27) e a cláusula rebus sic stantibus (artigo 62), que permite a denúncia de
um tratado quando ocorrer uma mudança fundamental nas circunstâncias havidas no
tempo de sua celebração12. Nesse contexto, existem regras internacionalmente
consentidas sobre a elaboração de tratados e regras nacionais que definem como o
direito internacional será incorporado ou atuará ao lado do direito interno.
O artigo 84, inciso VIII, da Constituição Federal13, diz que compete
privativamente ao Presidente da República celebrar tratados, convenções e atos
internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional. O artigo 49, inciso I, por
11 BERNARDES, Marcia Nina. Sistema Interamericano de Direitos Humanos como Esfera Pública
Transnacional: Aspectos Jurídicos e Políticos da Implementação de Decisões Internacionais. Sur.
Revista Internacional de Direitos Humanos, v. 15, 2011, p. 140.
12 BRASIL. Presidência da República. Decreto nº 7.030, de 14 de dezembro de 2009. Promulga a
Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, concluída em 23 de maio de 1969, com reserva aos
Artigos 25 e 66. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-
2010/2009/Decreto/D7030.htm. Acesso em: 16 mai. 2022.
13 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 30 abr. 2023.
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sua vez, diz que é da competência exclusiva do Congresso Nacional resolver
definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem
encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional.
Em decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal no Agravo Regimental em
Carta Rogatória 8.279-4 (República Argentina), de 17 de junho de 1998, e de relatoria
do Ministro Celso de Mello, ficou assentado que a incorporação de tratado ou
convenção internacional exige, primeiro, a assinatura pelo Chefe do Executivo
nacional. Após, exige o referendo do Congresso Nacional, o depósito do documento
de ratificação na respectiva organização internacional pelo chefe do Executivo (o
que inicia a vigência e consequente responsabilidade internacional do Estado) e, por
fim, a promulgação e publicação do texto no Diário Oficial, quando então o texto
passa a ter vigência interna e vincular internamente o Estado e os particulares14.
O artigo 5º, §3º, da Constituição Federal, diz que os tratados e convenções
internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do
Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos
membros, serão equivalentes às emendas constitucionais. Por fim, no Recurso
Extraordinário 466.343-1/SP, de 03 de dezembro de 2008, de relatoria do Ministro
Cezar Peluso, o Supremo Tribunal Federal atribuiu estatuto supralegal aos tratados
e convenções de direitos humanos não incorporados como emenda15.
Apesar da clareza da Constituição e da posição do Supremo Tribunal Federal, é
importante reforçar que o tratado internacional, para ter executoriedade interna,
precisa ser incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro, quando passa a vincular
também os particulares. Isso se deve ao fato de que, no Brasil, o documento
internacional que, nessa condição, gera responsabilidade internacional ao Estado
perante a comunidade internacional é também documento de direito interno,
gerando responsabilidade interna perante os órgãos e poderes do Estado, bem como
14 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental na Carta Rogatória n° 8.279 (República da
Argentina). Tribunal Pleno. Rel. Min. Celso de Mello. Pesquisa de Jurisprudência. Acórdãos, 17 jun.
1998. Disponível em: https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=324396.
Acesso em: 29 mai. 2024.
15 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 466.343-1, São Paulo/SP. Rel. Min.
Cezar Peluso. Pesquisa de Jurisprudência. Acórdãos, 03 dez. 2008. Disponível em:
https://www.stf.jus.br/imprensa/pdf/re466343.pdf. Acesso em: 29 mai. 2024.
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PERUZZO, Pedro Pulzatto; SANTOS, Roberta Tuna V. dos. Responsabilidade dos municípios diante das recomendações
relativas à inclusão laboral feitas ao Brasil pelo Comitê sobre os direitos das pessoas com deficiência da ONU. Revista
Jurídica Trabalho e Desenvolvimento Humano, Campinas, v.7, p. 1-33, 2024. DOI:
https://doi.org/10.33239/rjtdh.v7.191
aos particulares16.
A promulgação, pelo Brasil, da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com
Deficiência e seu protocolo facultativo (através do Decreto 6.949/09), inaugura a
forma constitucional ditada pelo §3º do artigo 5º da Constituição, ou seja, é primeiro
instrumento internacional incorporado com estatuto de emenda constitucional.
É consequência lógica do processo de incorporação dos tratados internacionais
a vinculação dos entes federados. A responsabilidade internacional é de competência
do Estado brasileiro, perante a comunidade internacional, mas a responsabilidade
que surge após o processo de incorporação se estende aos entes federados, aos
poderes constituídos e aos particulares17, uma vez que o artigo 23 da Constituição
estabelece a competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios para proteção de direitos humanos18.
Vale registrar, neste ponto, que o dever de cumprir os compromissos assumidos
internacionalmente não se restringe aos direitos previstos nas convenções
incorporadas, mas também nas recomendações emanadas dos organismos previstos
nessas convenções para o seu monitoramento, como é o caso do Comitê sobre os
direitos das pessoas com deficiência. Por isso mesmo, é consequência lógica da
incorporação da Convenção sobre os direitos da pessoa com deficiência da ONU o
dever de cumprir as determinações do respectivo Comitê quando aprecia relatórios
periódicos do Brasil.
Consequentemente, todos os entes da Federação são legitimados e compelidos
16 BELTRAMELLI NETO, Silvio; PERUZZO, PEDRO PULZATTO. Legal grounds for overcoming the false
dichotomy between international human rights law and Brazilian domestic law from the inter-
american normative and jurisprudential experience. Pensamento Jurídico, v. 17, 2023, p. 1-36.
Disponível em: https://ojs.unialfa.com.br/index.php/pensamentojuridico/article/view/724. Acesso
em: 16 mai. 2024.
17 BELTRAMELLI NETO, Silvio; PERUZZO, Pedro Pulzatto. Legal grounds for overcoming the false
dichotomy between international human rights law and Brazilian domestic law from the inter-
american normative and jurisprudential experience. Pensamento Jurídico, v. 17, 2023, p. 1-36.
Disponível em: https://ojs.unialfa.com.br/index.php/pensamentojuridico/article/view/724. Acesso
em: 16 mai. 2024.
18 Dentre eles: II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras
de deficiência; V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação, à ciência, à tecnologia, à
pesquisa e à inovação; VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas
formas; IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais
e de saneamento básico; X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização,
promovendo a integração social dos setores desfavorecidos.
12
Revista Jurídica Trabalho e Desenvolvimento Humano
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PERUZZO, Pedro Pulzatto; SANTOS, Roberta Tuna V. dos. Responsabilidade dos municípios diante das recomendações
relativas à inclusão laboral feitas ao Brasil pelo Comitê sobre os direitos das pessoas com deficiência da ONU. Revista
Jurídica Trabalho e Desenvolvimento Humano, Campinas, v.7, p. 1-33, 2024. DOI:
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a zelar pelos direitos humanos. Isso se dá pela atuação dos três poderes
governamentais e dos entes federados, que identificam problemas, criam agendas,
normas, implementam políticas públicas e avaliam os resultados, sempre
considerando os padrões internacionais resultantes das lutas por direitos de
indivíduos e grupos frequentemente invisibilizados ou perseguidos, que recorrem ao
espaço público transnacional em busca de dignidade.
O principal benefício dessa competência comum é a união de esforços entre
organismos internacionais, o governo federal e as instâncias subnacionais, com
destaque para os governos municipais. Esse trabalho conjunto, em diálogo com a
sociedade civil, promove a participação efetiva nos processos de planejamento e
desenvolvimento de políticas públicas.
Essas políticas visam a combater a pobreza, discriminações de gênero, raça e
classe social, além de enfrentar a violência contra mulheres, idosos, crianças e
pessoas com deficiência, entre outras questões sociais igualmente importantes. Isso
justifica o olhar dado neste artigo à questão laboral contida nas recomendações do
Comitê em questão ao Brasil que se aplicam aos municípios.
2 A Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência entre o estigma e a
luta por Direitos
Na esfera protetiva dos direitos do grupo de pessoas trabalhado neste artigo,
além da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e seu Protocolo
Facultativo, o Brasil também aderiu à Convenção Interamericana para a Eliminação
de Todas as Formas de Discriminação contra as Pessoas Portadoras e Deficiência
(Decreto 3.956/2001) e ao Tratado de Marraqueche (Decreto 9.522/201819) para
facilitar o acesso a obras publicadas às pessoas cegas, com deficiência visual ou com
outras dificuldades para ter acesso ao texto impresso.
19 BRASIL. Presidência da República. Decreto nº 9.522, de 8 de outubro de 2018. Promulga o Tratado
de Marraqueche para facilitar o acesso a obras publicadas às pessoas cegas, com deficiência visual ou
com outras dificuldades para ter acesso ao texto impresso. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/decreto/D9522.htm. Acesso em: 15 mai.
2024.
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PERUZZO, Pedro Pulzatto; SANTOS, Roberta Tuna V. dos. Responsabilidade dos municípios diante das recomendações
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Nos documentos mencionados, o destaque está nas medidas destinadas a
eliminar o preconceito e a discriminação, promovendo políticas efetivas de inclusão
e superação de barreiras sociais que impedem o pleno exercício da cidadania pelas
pessoas com deficiência. Nesse contexto, um dos primeiros pontos importantes para
este artigo é entender que o uso correto dos termos referentes às pessoas com
deficiência é essencial para a compreensão de seus direitos.
Disse Machado de Assis20, em sua obra “Memórias Póstumas de Brás Cubas”:
“Por que bonita, se coxa? Por que coxa, se bonita?”. Com esse quiasmo, o autor, já
em sua fase do realismo, dá um dos contornos negativos, de muitos outros, da
personalidade de Brás Cubas, ao menosprezar Eugênia no exato momento que a
descobre “coxa”. Beleza e deficiência não cabiam na mesma pessoa, motivando o
personagem a não levar adiante o romance.
Coxo, manco, aleijado, retardado, mongol, louco, idiota, caolho, perneta,
debiloide, são palavras que até muito recentemente eram ditas sem cuidado, e não
somente para fazer referência, como também para menosprezar, debochar e
discriminar pessoas com deficiência. A questão de empregar ou não os termos
corretos e técnicos ao se referir às pessoas com deficiência, portanto, não se
restringe apenas a uma questão pequena da língua. Vai além. É questão de inclusão,
já que a utilização da terminologia correta tem o escopo de afastar o uso de termos
carregados de estigmas e preconceitos, tal como se vê por toda a história em função
de certos valores e conceitos vigentes em cada sociedade e em cada época.
Amaral esclarece que há a necessidade de que, no contexto da conceituação
do que seja deficiência, também sejam discutidas as questões relativas a preconceito
e estigma, tendo em vista que a construção histórica do conceito de deficiência está
interligada com essas duas formulações21. A concepção de preconceito subsidia a
compreensão do que é a estigmatização da pessoa com deficiência, ocasião em que
o estigma atribui um caráter depreciativo ao sujeito frente aos demais indivíduos,
20 MACHADO DE ASSIS, Joaquim Maria. Memórias póstumas de Brás Cubas. v. I. Rio de Janeiro: Nova
Aguilar, 1994. Disponível em: http://machado.mec.gov.br/obra-completalista/itemlist/category/23-
romance. Acesso em: 15 jul. 2023.
21 AMARAL, Lígia Assumpção. Mercado de trabalho e deficiência. Revista Brasileira de Educação
Especial, v. 1, n. 2, 1994, p. 27-134. Disponível em:
http://educa.fcc.org.br/pdf/rbee/v01n02/v01n02a12.pdf. Acesso em: 20 jul. 2023.
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além de consumar uma relação entre atributo e estereótipo22. Assim, apesar de ser
possível perceber uma ligação entre o conceito de estigma e o conceito de
estereótipo, há que se ponderar que, se o estereótipo pode ser favorável em algum
momento específico, no estigma não existe benefício, uma vez que lhes são
constitutivos julgamentos e atitudes desfavoráveis.
O estigma é resultado de um processo de generalização ou propagação do
preconceito. Goffman23 aponta três tipos de estigma: (i) a abominação do corpo, em
que alguma (ou mais de uma) característica física de um indivíduo não se enquadra
nos padrões físicos aceitos naquela sociedade; (ii) a imperfeição de caráter
individual, em que a pessoa possui uma marca ou imperfeição, física ou
comportamental, inaceitável para aquele grupo social; e (iii) o indivíduo é membro
de um grupo social menosprezado, levando-o ao menosprezo generalizado. Destaca
que os três tipos possuem uma característica em comum: uma identidade
deteriorada.
Ainda para Goffman24, o estigma social é construído em torno de uma
concepção de normalidade que é atribuída às pessoas que detém determinadas
características ou atributos que a sociedade considera como normais, sendo
desencadeado o estigma nos casos em que há uma quebra de expectativa sobre esta
normalidade pré-estabelecida.
No desenvolver de seu estudo, Goffman aponta que há casos em que as pessoas
manipulam (voluntária ou involuntariamente) as informações que transmitem para a
sociedade, como forma de evitar a posição de vítimas do estigma social. Isso é mais
fácil de ocorrer quando o fator estigmatizante não é tão perceptível, como, por
exemplo, surdez unilateral, HIV, dentre outras.
Além disso, a pessoa estigmatizada, ao perder sua personalidade, tomaria
consciência de que ocupa um lugar desprestigiado na sociedade e, a partir de então,
através de ajuda profissional (médica), procuraria ajustar-se a um padrão de
22 GOFFMAN, Erving. Estigma – Notas sobre a manipulação da realidade deteriorada. Tradução Mathias
Lambert. 4ª ed., Rio de Janeiro: LTC, 1988.
23 GOFFMAN, Erving. Estigma – Notas sobre a manipulação da realidade deteriorada. Tradução Mathias
Lambert. 4ª ed., Rio de Janeiro: LTC, 1988.
24 GOFFMAN, Erving. Estigma – Notas sobre a manipulação da realidade deteriorada. Tradução Mathias
Lambert. 4ª ed., Rio de Janeiro: LTC, 1988.
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normalidade imposto pela sociedade (que se sente superiorizada).
Enquanto Goffman considera que a inclusão dos estigmatizados poderia ocorrer
com a correção ou normalização do indivíduo, trazendo uma acomodação ao cenário
desfavorecido (pautado no modelo médico de compreensão da deficiência),
Honneth25, sob a perspectiva do processo de inclusão, entende que os grupos
estigmatizados, subjugados à “não-normalidade”, a condições diferentes de
oportunidades, e excluídos do plano jurídico de sujeitos de direitos, são instigados a
lutar pelo seu reconhecimento.
É essa visão da luta social que se desenrola da perspectiva egocêntrica do
interesse próprio, que motiva Honneth a apresentar a teoria tripartite do
reconhecimento, revelando que a identidade do indivíduo é constituída
pelo reconhecimento intersubjetivo em três esferas: amor, jurídica e estima social.
Honneth trabalha com a tese de que as três esferas se distinguem entre si, o que as
tornam independentes: "[...] de tal modo que constituam tipos independentes no
que concerne ao medium do reconhecimento, à espécie de auto-relação possibilitada
e ao potencial de desenvolvimento moral”.26
Dessa forma, a estima proporciona relações assimétricas de reconhecimento
dos seres humanos, já que sua conquista está interligada aos objetivos abstratos da
sociedade relacionados às diversas formas de atrair a opinião pública, estilos de vida,
desigualdades de todas as sortes, formas de distribuição de renda etc. É por esse
motivo que Honneth trata a categoria de solidariedade como uma forma específica
de estima, numa tentativa de amenizar as desigualdades.
Analisando a dignidade da pessoa humana, Beltramelli Neto explica que a
desigualdade social, que exclui, ainda que em diferentes níveis, seres humanos da
condição de plena autodeterminação, não pode mais ser alijado da perquirição sobre
o conteúdo da dignidade humana. E o fenômeno da exclusão social é multifacetado,
na medida em que se verifica segundo distintos critérios ou circunstâncias
agregadoras de pessoas em determinadas condições de insegurança. Dito de outro
25 HONNETH, Axel. Luta por reconhecimento. A gramática moral dos conflitos sociais. Tradução de
Luiz Repa, 2ª ed., São Paulo: Editora 34, 2009, p. 155.
26 HONNETH, Axel. Luta por reconhecimento. A gramática moral dos conflitos sociais. Tradução de
Luiz Repa, 2ª ed., São Paulo: Editora 34, 2009, p. 155.
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modo, a exclusão social subjuga diferentes grupos vulneráveis27.
Peruzzo e Flores28, ao analisarem a luta pelo reconhecimento das pessoas com
deficiência no Brasil, explicam que essa luta se insere no objetivo de Honneth ao
“criar uma teoria que visa compreender os conflitos sociais, envolvendo
principalmente pessoas em situações de vulnerabilidade, de exclusão e opressão”.
Essas discussões sobre estigma, reconhecimento e terminologia empregada para
se referir a esse grupo de indivíduos tem a ver com os modelos de deficiência e com
a forma como a convenção da Organização das Nações Unidas saiu de um paradigma
que atribuía à pessoa com determinada lesão, impedimento ou condição a
responsabilidade exclusiva pelo não exercício da cidadania e assumiu um paradigma
que coloca no centro da problemática as barreiras sociais. As lesões, condições ou
impedimentos, passam a ser consideradas expressões da diversidade humana e não
mais castigo ou problema exclusivamente médico.
Os modelos de compreensão de deficiência servem não só para conceituar a
pessoa com deficiência, mas também para direcionar os governos e sociedades na
criação de estratégias que atendam às necessidades desse grupo. São esquemas que
funcionam como dispositivos heurísticos para representar a deficiência em distintos
pontos de vista29.
A Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência da ONU avançou no
sentido de considerar que “pessoas com deficiência são aquelas que têm
impedimentos de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, os
quais, em interação com diversas barreiras, podem obstruir sua participação plena e
efetiva na sociedade em igualdades de condições com as demais pessoas”. Ou seja,
a deficiência não está na pessoa, mas nas barreiras sociais (pautado no modelo social
27 BETRAMELLI NETO, Silvio. Conteúdo material e culturalmente inclusivo do Princípio da Dignidade
da Pessoa Humana. Revista Jurídica do Trabalho e Desenvolvimento Humano. Procuradoria Regional
do Trabalho da 15ª Região, Campinas, v. 4, 2021, p. 1-42. Disponível em:
https://doi.org/10.33239/rjtdh.v4.95 Acesso em: 29 abr. 2024.
28 PERUZZO, Pedro Pulzatto; FLORES, Enrique Pace Lima. A luta por reconhecimento das pessoas com
deficiência no Brasil: aspectos jurisprudenciais da convenção sobre os direitos das pessoas com
deficiência. Revista Jurídica Unicuritiba, Curitiba, v. 3, 2021, p. 493-527. Disponível em:
https://revista.unicuritiba.edu.br/index.php/RevJur/article/view/5071. Acesso em: 16 mai. 2023.
29 VELÁZQUEZ, Eduardo Díaz. Reflexiones Epistemológicas para uma Sociología de la Discapacidad.
Interstícios: Revista Sociológica de Pensamiento Crítico. v. 3, nº 2, 2009, p.85-99. Disponível em:
https://intersticios.es/article/view/4557. Acesso em: 02 jul. 2023.
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de compreensão da deficiência).
O artigo 2º da Lei Brasileira de Inclusão, Lei 13.14630, de 06 de julho de 2015,
repete esse conceito da Convenção, ampliando-a, ao dispor, no parágrafo 1º, que a
avaliação da deficiência, quando necessária, será biopsicossocial, realizada por
equipe multiprofissional e interdisciplinar e considerará: I - os impedimentos nas
funções e nas estruturas do corpo; II - os fatores socioambientais, psicológicos e
pessoais; III - a limitação no desempenho de atividades; e IV - a restrição de
participação.
Na década de 80, em decorrência das críticas ao modelo médico e,
posteriormente, ao modelo social, começou a surgir esse modelo híbrido, qual seja,
o modelo biopsicossocial, utilizado, inclusive, pela comunidade médica.
Há certa reticência no enquadramento da deficiência em relação à população
idosa que, gradativamente, adquire limitações motoras e mentais. Outro exemplo
se refere às pessoas que, em razão de determinadas enfermidades, acabam por
sofrer também algumas outras limitações, como é o caso da hanseníase, em que as
pessoas podem apresentar algum tipo de deficiência nos olhos, mãos e pés (grau 2)31.
Extrai-se do mais recente relatório da Relatora Especial da ONU sobre a
eliminação da discriminação contra pessoas afetadas pela hanseníase e seus
familiares, de 12 de julho de 202232 que, muito embora seja reconhecido que os
direitos estabelecidos pela Convenção da ONU se apliquem também as pessoas com
hanseníase, o entrave ao acesso a esses direitos surge no momento da avaliação das
deficiências, já que a maioria dos médicos que trabalham no sistema público de
saúde não estão preparados para diagnosticar as deficiências decorrentes da
30 BRASIL. Lei nº 13.146, de 6 de julho de 2015. Institui a Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com
Deficiência. Estatuto da Pessoa com Deficiência. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015- 2018/2015/lei/l13146.htm. Acesso em: 12 mai.
2023.
31 BRASIL. Ministério da Saúde. Secretaria de Ciência, Tecnologia, Inovação e Insumos Estratégicos em
Saúde. Portaria SCTIE/MS nº 67, de 7 de julho de 2022. Torna pública a decisão de aprovar, no âmbito
do Sistema Único de Saúde - SUS, o Protocolo Clínico e Diretrizes Terapêuticas da Hanseníase.
Disponível em: https://www.gov.br/conitec/pt-
br/midias/protocolos/20220818_pcdt_hanseniase.pdf. Acesso em: 16 mai. 2024.
32 ONU. Report of the Special Rapporteur on the Elimination of discrimination against persons
affected by leprosy and their family members. 2022. Disponível em: https://documents-
ddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G18/139/68/PDF/G1813968.pdf?OpenElement. Acesso em: 04 fev.
2023.
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hanseníase, o que acarreta na negativa de concessão dos benefícios de proteção
social.
A título de complementação, Peruzzo e outros33 argumentam que a
deficiência presente nos grupos das pessoas afetadas pela hanseníase estende-se
também aos seus filhos que, deles separados, sofreram tortura e abuso sexual,
impossibilitando sua reabilitação e superação do estigma, violando os compromissos
assumidos pelo Brasil quando da incorporação da Convenção Internacional sobre os
Direitos das Pessoas com Deficiência e da Convenção Internacional contra a Tortura.
Para os autores, a deficiência, “considerando o modelo biopsicossocial de
deficiência, assume múltiplas características nesses grupos”.
Precede ao modelo híbrido (biopsicossocial), o modelo social de
compreensão da deficiência. Com a incorporação da Convenção Internacional sobre
os Direitos da Pessoa com Deficiência no Brasil, em 2009, houve uma mudança de
paradigma significativa, vez que o modelo social da deficiência passou a vigorar como
o conceito protetivo principal para os direitos das pessoas com deficiência. Contudo,
há que se mencionar que o modelo social já despontava no final da década de 60,
especialmente na Inglaterra e nos Estados Unidos.
Já noutra vertente mais abrangente e construída dentro do modelo social de
deficiência, surge a inclusão social como sendo o processo pelo qual a sociedade se
adapta para incluir as pessoas com deficiência nos seus sistemas sociais e,
simultaneamente, prepara essas pessoas para que possam assumir papéis na
sociedade, sendo, portanto, um processo bilateral pautado na parceria entre as
pessoas com deficiência e a sociedade que, juntas, buscam equacionar problemas,
decidir sobre soluções e efetivar a equiparação de oportunidade para todos34.
Em 2015, o Comitê, criado nos termos do artigo 34 da Convenção da ONU,
33 PERUZZO, Pedro Pulzatto; SILVEIRA, S. M. L.; GONÇALVES, N. I. G.; FLORES, E. P. L.; SANTIAGO, K.
T.; SIIMBERA, P. A. de C.; LIMA, M. A. de; SALLLES, G. M.; SILVA, L. V. C. da Contribuição para o
relatório temático da relatora especial das Nações Unida para a eliminação da discriminação contra
as pessoas atingidas pela hanseníase e seus familiares ao Conselho de Direitos Humanos da ONU.
Revista de Direitos Humanos e Desenvolvimento Social. v. 2, e215791, 2021. Disponível em:
https://periodicos.puc-campinas.edu.br/direitoshumanos/article/view/579. Acesso em: 28 jul.
2023.
34 SASSAKI, Romeu Kazumi. Inclusão da pessoa com deficiência no mercado de trabalho. São Paulo:
Prodef, 1997, p. 3.
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aportou suas recomendações sobre a situação das pessoas com deficiência no Brasil
e, a partir destas, no tópico seguinte, aborda-se como os municípios podem
fortalecer, dentro de suas competências federativas, essas agendas internacionais,
especialmente sobre proteção e garantia ao trabalho das pessoas com deficiência.
3 As recomendações finais do Comitê e o papel dos municípios na implementação
dos direitos humanos voltados ao trabalho das pessoas com deficiência
O Brasil entregou o primeiro relatório ao Comitê em 2012 (Consideration of
reports submitted by States parties under article 35 of the Convention - Initial
reports of States parties due in 2010)35, dois anos após o prazo que fora determinado
no artigo 35 da Convenção. O relatório é dividido em duas partes: a primeira contém
informações gerais sobre o país e um panorama geral da estrutura normativa de
direitos humanos (preceitos constitucionais principalmente, e algumas leis
específicas, como a que cria as cotas para pessoas com deficiência), além de detalhar
os instrumentos legais criados para garantir e defender os direitos previstos na
Convenção.
Foi demonstrada também, na parte inicial do relatório, a estrutura geral de
proteção e promoção dos direitos humanos, apresentando algumas informações sobre
o eixo temático “universalizar direitos em um contexto de desigualdade” do
“Programa Nacional de Direitos Humanos III”. Reconheceu-se que, muito embora os
direitos humanos ocupem posição importante no ordenamento jurídico do país, ainda
assim a desigualdade é muito latente. Imperiosa, segundo o relatório, a adoção de
políticas públicas, tendo a diretriz 10 do referido eixo temático se preocupado com
os direitos das pessoas com deficiência, especificamente, quando trata da garantia
da igualdade na diversidade. Foi registrada, do mesmo modo, a relevância do “Plano
Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficiência” (de novembro de 2011), estruturado
35 ONU. Consideration of reports submitted by States parties under article 35 of the Convention -
Initial reports of States parties due in 2010 – Brazil. 2014. Disponível em:
https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/TBSearch.aspx?Lang=en&TreatyID=4&
CountryID=24&DocTypeID=29. Acesso em: 23 jul. 2023.
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em quatro eixos: educação, saúde, inclusão social e acessibilidade.
Na segunda parte do relatório, o Brasil expôs as medidas que foram e estavam
sendo adotadas naquele momento em relação aos direitos e deveres previstos na
Convenção referentes a 2008 e 2010. No que se refere às medidas futuras de curto
prazo, o relatório apontou o desenvolvimento de políticas públicas voltadas à
assistência das pessoas com deficiência, através de uma estratégia nacional com
articulação entre governo e sociedade civil. A médio prazo, ressaltou a necessidade
de fortalecimento de uma política educacional inclusiva na rede regular (nos termos
previstos no artigo 208, inciso III, da Constituição), bem como a implementação de
programas voltados à remoção de barreiras impeditivas de plena participação da
pessoa com deficiência na sociedade. A longo prazo, sustentou a importância da
criação de base de dados sobre pessoas com deficiência, legislação, assistência
técnica, bibliografia, capacitação e treinamento.
Arremata suas conclusões estabelecendo como desafio futuro a coordenação
da Convenção e sua implementação pelos Estados e Municípios. Reconheceu que, em
decorrência do princípio federativo que rege o Estado brasileiro, a responsabilidade
pela implementação nacional recai sobre a União, cabendo aos governos estaduais e
municipais a implementação das disposições da Convenção em suas áreas de
competência, garantindo assim os direitos estabelecidos pela Convenção.
Nesse primeiro relatório, em relação ao artigo 27 da Convenção (trabalho e
emprego), o Brasil pautou-se inicialmente no artigo 7º, inciso XXXI, da Constituição
Federal de 1988, explicando ser proibida a discriminação de qualquer natureza em
relação a salários e critérios de admissão do trabalhador com deficiência. Destacou
também a garantia de reserva de cargos públicos para pessoas com deficiência
(artigo 37, VIII, da Constituição Federal), complementado pela Lei nº 8.112/90, que
garante 20% das vagas para as pessoas com deficiência que se inscreverem em
concursos públicos. Fez menção também a Lei nº 7.853/1989, que criminaliza
qualquer conduta voltada a impedir o acesso de uma pessoa a cargo público ou
emprego em razão de alguma deficiência.
Com relação ao emprego no setor privado, o país pontuou a obrigatoriedade
de um número mínimo de vagas para pessoas com deficiência nas empresas com 100
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relativas à inclusão laboral feitas ao Brasil pelo Comitê sobre os direitos das pessoas com deficiência da ONU. Revista
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ou mais funcionários (que varia de 2% a 5%), como também a proibição de demitir
sem justa causa até que seja encontrado um substituto, a fim de garantir a
observância da cota reservada.
Destacou que, a partir de 2006, a Subsecretaria de Inspeção do Trabalho
(SIT), denominada no relatório como Secretaria de Inspeção do Trabalho, passou a
coordenar as atividades de inspeção relacionadas ao cumprimento das cotas
aplicáveis às pessoas com deficiência no ambiente de trabalho, ocasião em que foi
estabelecida sua inclusão como um de seus objetivos estratégicos, aumentando o
número de pessoas com deficiência no mercado de trabalho. Em termos numéricos,
o Brasil apontou que entre 2005 e julho de 2010, 121.809 pessoas com deficiência
lograram obter acesso ao mercado formal de trabalho.
O relatório também informou que era baixa a taxa de empregabilidade das
pessoas com deficiência na condição de aprendiz, mas que, em razão das medidas
implementadas (a exemplo do “Cadastro Geral de Empregados e Desempregados”) e
a modificação da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), houve um aumento de
450% entre os anos de 2007 e 2010. O trabalho do aprendiz também foi alterado, a
fim de promover a participação de jovens com deficiência independentemente de
idade (artigo 428, § 5º, da CLT), iniciativas compatíveis com as determinações da
Organização Internacional do Trabalho (OIT).
Vale um destaque, nesta parte do texto, para registrar que o panorama é
bem diverso da projeção esperada pelo Governo. De acordo com os dados da PNS
(2019), apenas 28,3% das pessoas com deficiência em idade de trabalhar (14 anos de
idade ou mais) estavam no mercado de trabalho, ante 66,3% daquelas sem
deficiência36.
Em abril de 2015, o Comitê apresentou ao Brasil uma lista de pontos a serem
esclarecidos e elaborou diversos questionamentos relacionados ao relatório inicial
36 PNS 2019: país tem 17,3 milhões de pessoas com algum tipo de deficiência. Agência IBGE Notícias.
26 ago. 2021. Disponível em: https://agenciadenoticias.ibge.gov.br/agencia-sala-de-imprensa/2013-
agencia-de-noticias/releases/31445-pns-2019-pais-tem-17-3-milhoes-de-pessoas-com-algum-tipo-de-
deficiencia. Acesso em: 15 mai. 2024.
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PERUZZO, Pedro Pulzatto; SANTOS, Roberta Tuna V. dos. Responsabilidade dos municípios diante das recomendações
relativas à inclusão laboral feitas ao Brasil pelo Comitê sobre os direitos das pessoas com deficiência da ONU. Revista
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(List of issues in relation to the inicial report of Brasil)37, obtendo uma resposta do
país em julho do mesmo ano (Replies of Brasil to the list os issues)38. Neste mesmo
mês de julho, não só diversas organizações da sociedade civil do Brasil (1st Joint
Submission to the Committee on the Convention on the Rights of Persons with
Disabilities)39, como também a Defensoria Pública do Estado de São Paulo e a
Defensoria Pública da União (Office of the Public Defender’s Report to the UN
Committee on the Rigths of Persons with Disabilities)40, apresentaram suas
considerações e recomendações para subsidiar o trabalho do Comitê.
Entre o primeiro relatório do Brasil (2012) e a sua complementação (2015),
houve a publicação da Lei Brasileira de Inclusão e, com isso, o cenário legislativo foi
reforçado internamente, servindo de fundamentação para muitas respostas.
Assentou-se que, desde a Lei nº 7.853/198941, já era considerado como crime as
condutas que pudessem dificultar o acesso da pessoa com deficiência à escola e a
recusa contratar uma pessoa, sem justa causa, com base na deficiência.
Em seu pedido de informações (list of issues) no ano de 2015, e com
referência ao artigo 27 da Convenção, o Comitê solicitou números estatísticos
referentes ao trabalho e emprego, no sentido de que o Brasil indicasse o número de
desempregados e quantos deles têm deficiência. Pediu também que fosse
esclarecido se existem medidas estratégicas para garantir empregos às pessoas com
37 ONU. List of issues in relation to the initial report of Brazil. 2015. Disponível em:
https://documents-ddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G15/103/77/PDF/G1510377.pdf?OpenElement.
Acesso em: 05 mai. 2023.
38 ONU. Replies of Brazil to the list of issues. 2015. Disponível em:
https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/TBSearch.aspx?Lang=en&TreatyID=4&
CountryID=24&DocTypeID=22. Acesso em: 05 mai. 2023.
39 ONU. 1st Joint Submission to the Committee on the Convention on the Rights of Persons with
Disabilities: an overview from the Brazilian Civil Society. 2015. Disponível em:
https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno
=INT%2fCRPD%2fCSS%2fBRA%2f21427&Lang=em. Acesso em: 05 mai. 2022.
40 ONU. Office of the Public Defender’s Report to the UN Committee on the Rigths of Persons with
Disabilities. 2015. Disponível em:
https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno
=INT%2fCRPD%2fCSS%2fBRA%2f21307&Lang=en. Acesso em: 05 mai. 2022.
41 BRASIL. Lei nº 7.853, de 24 de outubro de 1989. Dispõe sobre o apoio às pessoas portadoras de
deficiência, sua integração social, sobre a Coordenadoria Nacional para Integração da Pessoa
Portadora de Deficiência - Corde, institui a tutela jurisdicional de interesses coletivos ou difusos
dessas pessoas, disciplina a atuação do Ministério Público, define crimes, e dá outras providências.
Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7853.htm. Acesso em: 16 mai. 2024.
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relativas à inclusão laboral feitas ao Brasil pelo Comitê sobre os direitos das pessoas com deficiência da ONU. Revista
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deficiência. No mais, indagou se o “Plano Nacional para a Eliminação do Trabalho
Escravo” contempla as pessoas com deficiência.
Em resposta (Replies of Brasil to the list os issues), o país esclareceu não
existirem estatísticas de desemprego separadas por pessoas com deficiência e nem
todas as pessoas empregadas com deficiência reivindicam benefícios. Baseado na
RAIS de 2013, informou que 357.797 pessoas com deficiência estavam no mercado
formal de trabalho. Nessa linha, o Brasil ressaltou a existência de medidas mais
rigorosas e multas mais severas para empresas descumpridoras da cota de
contratação e manutenção dos postos de emprego das pessoas com deficiência.
Quanto ao trabalho análogo à escravidão, o Brasil relatou progressos quanto
à estrutura legal para a erradicação dessa prática criminosa. Entretanto, reconheceu
que houve pouco progresso no combate à impunidade das pessoas beneficiadas com
o trabalho escravizado, não obstante a realização frequente de operações policiais
no território nacional, assim como inspeções conduzidas pelo Ministério do Trabalho
e Emprego e ações do Ministério Público do Trabalho.
O Comitê apresentou observações finais e recomendações ao Brasil
(Concluding observation on the initial report)42 durante a sua 12ª sessão, realizada
entre 17 de agosto e 4 de setembro de 2015, destacando, em sua introdução, que o
relatório inicial observou as diretrizes específicas do Comitê. Fez menção também
ao diálogo produtivo estabelecido entre as partes, indicado pelo Comitê como sendo
de alto nível. Além disso, o apontou as principais áreas de preocupação e
recomendações, voltando sua análise aos princípios gerais e obrigações previstos nos
artigos 1º ao 4º da Convenção, referindo sua apreensão com a falta de estratégia
global na implementação de um modelo de direitos humanos das pessoas com
deficiência e sua harmonização com a legislação interna, programas e políticas
nacionais. Para tanto, recomendou ao Brasil o desenvolvimento de uma estratégia
voltada à implementação do modelo de direitos humanos das pessoas com
deficiência, adequando a legislação, políticas públicas e programas, à Convenção
42 ONU. Concluding observations on the initial report of Brazil. 2015. Disponível em:
https://documentsdds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G15/220/75/PDF/G1522075.pdf?OpenElement.
Acesso em: 05 mai. 2022.
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relativas à inclusão laboral feitas ao Brasil pelo Comitê sobre os direitos das pessoas com deficiência da ONU. Revista
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com a participação das organizações da sociedade civil.
Foi apontada pelo Comitê a falta de participação das pessoas com
deficiência, através de suas organizações representativas, nos processos de decisões
relacionados à implementação da Convenção, aconselhando a utilização de
mecanismos que possibilitem a realização de consultas periódicas sobre políticas,
programas e legislações referentes à implementação da Convenção.
Especificamente em relação ao artigo 27, direito ao trabalho e ao emprego,
a preocupação voltou-se à discriminação contra as pessoas com deficiência no
ambiente de trabalho, em especial as mulheres. Outra questão que mereceu atenção
foi a baixa aplicação do número de cotas destinadas às pessoas com deficiência nas
empresas privadas com 100 ou mais empregados, direcionando o Brasil a consultar
organizações representativas das pessoas com deficiência para que, através de uma
estratégia articulada, formulasse e implementasse medidas visando aumentar o
número de vagas de empregos destinadas às pessoas com deficiência, incluindo
medidas específicas para as mulheres.
Oportuno destacar que a Lei Brasileira de Inclusão traz, em seu capítulo VI
(entre os artigos 34 ao 37), normas protetivas e garantidoras do direito ao trabalho,
sendo apontada pelo artigo 35 a “finalidade primordial das políticas públicas de
trabalho e emprego promover e garantir condições de acesso e de permanência da
pessoa com deficiência no campo de trabalho”.
No mesmo ano das recomendações finais do Comitê (2015), na Assembleia
Geral das Nações Unidas, em Nova York, com a participação de 193 Estados-
membros, foram estabelecidos 17 objetivos de desenvolvimento sustentável (ODS),
cujo resultado foi a criação de um plano global denominado “Agenda 2030”. A ONU
destacou a importância da cooperação entre os governos nacionais e locais na
implementação dos ODS, tal como a importância dos municípios na proteção dos
direitos humanos43.
Precisamente sobre o trabalho e emprego das pessoas com deficiência, o ODS
8, que promove o trabalho decente e crescimento econômico, traz, em sua meta
43 ONU. Department of Economic and Social Affairs. Transforming our world: the 2030 Agenda for
Sustainable Development. 2015. Disponível em: https://sdgs.un.org/2030agenda. Acesso em: 15
mai. 2024.
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8.5, que os países devem “até 2030, alcançar o emprego pleno e produtivo e trabalho
decente todas as mulheres e homens, inclusive para os jovens e as pessoas com
deficiência, e remuneração igual para trabalho de igual valor”. Como observado, o
ODS 8 não busca apenas o crescimento econômico, mas um crescimento inclusivo,
cabendo aos municípios desempenharem um papel crucial nesse processo, já que são
os responsáveis diretos pela criação e implementação de políticas que promovam a
inclusão de pessoas com deficiência no mercado de trabalho, na medida em que, por
meio dos equipamentos e serviços primários, proporcionam às pessoas com
deficiência a oportunidade de saírem de casa, se locomoverem, acessarem os
serviços públicos e buscarem emprego digno.
A preocupação sobre a inclusão, que vai muito além da inserção no mercado
de trabalho, foi explicitada pelo Comitê em seu comentário geral nº 8, do ano de
2022 (General comment No. 8 (2022) on the right of persons with disabilities to work
and employment)44, ficando evidenciado que o maior problema da inclusão das
pessoas com deficiência no mercado de trabalho é a discriminação, especialmente
quando se trata de mulheres com deficiência.
Segundo Oliveira Soares45, todos os empregados são vulneráveis em relação
aos empregadores devido à posição de subordinação que ocupam. No entanto,
existem grupos específicos de trabalhadores que são ainda mais vulneráveis, ou
hipervulneráveis, como pessoas com deficiência, mulheres, crianças, idosos e
migrantes. Esses grupos enfrentam desafios adicionais e maior risco de exploração,
o que exige uma intervenção estatal mais robusta para garantir a proteção de seus
direitos e assegurar condições dignas de trabalho.
A inserção das pessoas com deficiência no mercado de trabalho é um
componente essencial do ODS 8, sendo também de responsabilidade dos municípios
44 ONU. General comment No. 8 (2022) on the right of persons with disabilities to work and
employment. Disponível em: https://www.ohchr.org/en/documents/general-comments-and-
recommendations/crpdcgc8-general-comment-no-8-2022-right-persons. Acesso em: 25 nov. 2023.
45 SOARES, Manuella de Oliveira. O papel do Estado na proteção dos empregados vulneráveis. Revista
Jurídica Trabalho e Desenvolvimento Humano. Procuradoria Regional do Trabalho da 15ª
Região. Campinas, v. 4, 2021. p. 1-27. Disponível em: https://doi.org/10.33239/rjtdh.v4.111. Acesso
em: 30 mai. 2024.
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a criação de ambientes propícios para o emprego pleno e produtivo desses indivíduos.
Isso inclui não apenas a criação de oportunidades, mas também a eliminação de
barreiras físicas e sociais que muitas vezes impedem a participação ativa no mercado
do trabalho. Servem como exemplos de estratégias que podem ser adotadas pelos
municípios para garantir os direitos das pessoas com deficiência no mercado de
trabalho, a geração de incentivos para a contratação, a adaptação de ambientes de
trabalho, bem como a criação e implementação de programas de capacitação.
Sobre a cooperação de todos os entes da federação, o Comitê, ainda no
comentário geral nº 8/2022, destacou que Estados Partes devem formular e
implementar um quadro político integrado que inclua as pessoas com deficiência,
garantindo a coordenação entre os diferentes níveis de governo e a cooperação entre
os órgãos e autoridades competentes, como as autoridades fiscais e o seguro social.
Embora haja desafios consideráveis, a responsabilidade municipal na proteção e
garantia dos direitos das pessoas com deficiência também oferece oportunidades
significativas. A promoção da inserção e inclusão do trabalhador com deficiência não
apenas prestigia a coesão social, como também contribui para o desenvolvimento
econômico sustentável, conforme ditado pelo ODS 8.
Para tanto, é imperativo que os municípios incentivem a criação de vagas de
trabalho acessíveis, promovendo a adaptação de espaços físicos, o uso de tecnologias
assistivas e a implementação efetiva (e não meramente “de fachada”) de práticas
inclusivas. Essas medidas não apenas atendem aos requisitos legais estabelecidos
pela Lei Brasileira de Inclusão, como garantem o cumprimento dos deveres assumidos
internacionalmente pelo Brasil. No mais, a fiscalização efetiva por parte dos órgãos
municipais é essencial para assegurar que as empresas cumpram suas obrigações
legais, garantindo a efetividade das medidas de inclusão das pessoas com deficiência
no mercado de trabalho, de forma digna.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A conclusão deste estudo revela de maneira clara e inequívoca a fundamental
importância dos municípios na proteção e promoção dos direitos das pessoas com
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deficiência no Brasil previstas na Convenção e nas recomendações do Comitê
estudado. Foi possível observar como os municípios, considerando as competências
constitucionalmente definidas e o processo de assunção de responsabilidade
internacional pelo Brasil, desempenham um papel central na implementação das
recomendações do Comitê sobre os Direitos da Pessoa com Deficiência das
Organização das Nações Unidas.
Mirando a cooperação internacional, toda autoridade pública deve zelar pela
observância dos direitos humanos, sendo o controle de convencionalidade (a ser
realizado pelos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário) ferramenta de vital
importância, uma vez que a não observância das normas internacionais configura ato
ilícito internacional, passível de responsabilização internacional do país.
Os municípios, como entes federativos, têm se mostrado cada vez mais
atentos à criação e implementação de políticas e ações que visam assegurar o pleno
exercício dos direitos das pessoas com deficiência. Através da análise de diversos
indicadores e estatísticas, ficou evidente que os municípios têm se engajado na
elaboração de leis específicas, na criação de órgãos como o Conselho Municipal da
Pessoa com Deficiência e a Secretaria Municipal dos Direitos da Pessoa com
Deficiência, bem como na promoção de políticas de acessibilidade, saúde, educação
e inclusão social. Resta agora ampliar essa consciência na esfera municipal, pois
existem desafios persistentes, e também entre os particulares, pessoas físicas e
jurídicas.
Nesse cenário, o Poder Legislativo municipal ganha destaque, restando
comprovado que, aos municípios, fica relegada a criação de leis que reforcem a
implementação da Convenção, uma vez que se trata de normativa incorporada ao
ordenamento jurídico brasileiro com estatuto de emenda constitucional. Além disso,
o estudo ressaltou a importância do diálogo entre as normas jurídicas nacionais e
internacionais, evidenciando a necessidade de uma cooperação efetiva entre as
instâncias de controle social, os gestores públicos e o Poder Judiciário.
Conclui-se que os municípios desempenham um papel vital na
implementação e promoção dos direitos das pessoas com deficiência, contribuindo
para a construção de uma sociedade mais inclusiva e democrática. É imperativo que
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os esforços em prol dos direitos das pessoas com deficiência continuem a ser
fortalecidos, com um compromisso renovado de cooperação entre os diversos atores
envolvidos, visando à plena realização dos princípios e valores consagrados na
Convenção Internacional sobre os Direitos da Pessoa com Deficiência e em outras
normas internacionais de direitos humanos. Somente através deste esforço conjunto
e contínuo será possível superar os obstáculos que ainda se apresentam e assegurar
uma vida digna e inclusiva para todas as pessoas com deficiência no país.
É imprescindível, sob este prisma, a capacitação e conscientização dos
agentes locais, que precisam compreender a importância das normas internacionais
de direitos humanos no contexto de máxima proteção dos indivíduos, pois os tratados
de direitos humanos não têm como objetivo substituir as normas do ordenamento
jurídico interno, mas sim se associar a elas na garantia da dignidade.
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Pedro Pulzatto Peruzzo
Membro do corpo docente permanente do Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Direito
(PPGD) da Pontifícia Universidade Católica de Campinas (PUC-Campinas), vinculado à linha de
pesquisa "Cooperação Internacional e Direitos Humanos". Líder do grupo de pesquisa CNPq
"Saúde, Direitos Humanos e Vulnerabilidades". Lattes:
http://lattes.cnpq.br/5126921195345108. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-5270-8674. E-
mail: pedro.peruzzo@puc-campinas.edu.br.
Roberta Tuna Vaz dos Santos
Mestra em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de Campinas (PUC-Campinas).
Advogada. Lattes: http://lattes.cnpq.br/2981231233493417. ORCID: https://orcid.org/0000-
0003-1376-2816. E-mail: roberta@bvlaw.com.br.
